揭开食品安全治理的三个战略视角

　　食品安全是重大的基本民生问题、重大的经济问题乃至重大的政治问题。过去，我们更强调政府对食品安全的监管职责。习近平总书记在2015年5月29日中央政治局第二十三次集体学习时强调，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品安全治理体系。如何理解从监管到治理的转变，推进食品安全治理现代化，是亟待解决的理论和实践命题。

　　从概念上说，监管是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制的双向关系。治理更强调政府、企业、消费者、行业协会、媒体等多元主体使用灵活手段的综合关系。在治理的范式下，每个社会主体既是参与治理的主体，又是接受治理的对象。作为实现公共利益的过程和活动，治理的理想目标是达到善治，其本质是处理好政府、市场和社会之间关系。实现善治目标的必由之路是治理现代化。完善治理体系和提升治理能力，则是治理现代化的两大要素。这其中，治理体系侧重制度本身的合理性，根本上要解决国家、市场和社会边界问题;治理能力关注制度执行的有效性，核心是对行为的引导、规范和约束。

　　具体到食品安全治理现代化，就是要在如何保障食品安全这一具体命题上，改变过去政府一家“包打天下”的格局，重构各方主体角色和相应权力义务关系。当这种关系用制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。而制度的执行，也就是政府监管、企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判等手段对食品领域行为的引导和规范，体现为食品安全治理能力。换言之，要让政府、社会与市场相互补充、相得益彰、高效运作，共同致力于保障食品安全。

　　食品安全首先是“产”出来的，也是“管”出来的，“产”和“管”是决定食品安全水平的两大因素。食品是否安全，终究要落到生产经营者和监管者的行为。规范行为的手段有四种，一是道德，二是激励，三是威慑，四是技术。具体而言，良好的社会道德风尚是“柔”的手段，使人不愿违法;有效的市场机制是“活”的手段，使人不值得违法;有力的监管法律制度是“硬”的手段，使人不敢违法;精密的技术支撑是“巧”的手段，使人不能违法。食品安全治理能力的高低，取决于手段能否有效引导和约束食品领域的行为。

　　转变政府职能，提升监管效能

　　政府监管食品安全的本质，是解决市场内生失灵和社会固有失范，其手段包括事前审批和事中事后监管。审批是对市场主体资质资格的一次性认可，监管则强调对各类生产经营行为及产品安全的动态监控。我国政府长期以来形成了运用行政审批直接参与、干预、影响经济运行的习惯，一些官员至今依然“对审批很迷恋，对监管很迷茫”。构建食品安全治理体系的首要条件是转变政府职能。

　　简政放权释放监管资源简政放权是转变政府职能的先手棋，对于激发社会活力和市场效率，优化监管资源配置都有积极意义。在传统行政审批模式下，企业提供申报材料往往以可批性为目标，法人代表未必了解和关心需承担的责任。监管部门则不得不投入大量时间和精力逐项审核内容材料，逐个现场进行勘查。食品安全具有全链条动态特征，通过一次许可审查不能保证持续满足许可条件，通过一次检验合格无法保证批批检验合格，通过一次行政处罚更保证不了将来不犯。事实上过去发生的三鹿奶粉事件、瘦肉精事件等系统性风险，涉事者都是通过审批的大企业。理想的监管改革应当以审批事项的“减法”换取事中事后监管服务的“加法”，政府从繁杂的审批事务中腾出精力专注监管，培育企业的主体责任意识。

　　要实现上述目标，有必要在资金、设备等微观要素上少设“路障”，在市场行为规则上多设“路标”，在减轻企业行政审批负担的同时增加生产经营过程控制义务。事实上这也是元监管理论的应用，体现了政府监管与企业自律的有机结合，用更加灵活的方式和较低的成本实现监管目标。一方面，监管部门向企业明确主体责任清单，企业清晰获知违规将受到的惩罚，申请人签署承诺书后即可当场获证，从源头精简审批工作量。另一方面，监管部门尽量减少许可项目，代之以可视化操作规范，更加注重对食品生产经营条件等动态情况掌握。监管部门在审批后结合日常监管开展食品生产经营过程的现场检查，对虚假申报材料和违规违法操作的企业按照承诺给予行政处罚。通过推行全新审批模式，将事前审核与动态监督有机衔接，让企业回归到第一责任人的角色，把食品安全与企业的“身家性命”牢牢捆绑在一起。相应地，监管部门不再扮演企业的“保姆”角色，而是能够集中精力当好食品市场的“警察”。

　　创新手段实现科学监管释放监管资源的目的是更好开展事中事后监管，具体是引入信息公开、随机抽检等科学理念，提高精细化水平。在管制经济学看来，食品安全问题的主要成因是信息不对称。因此，信息公开是对违法者最大的震慑，也是对监管者最硬的约束，更是对消费者最好的保护，正在成为监管工作最重要的手段。要严格执行《政府信息公开条例》和相关规章，就要做到监管标准、过程和结果三公开。通过第一时间向全社会公布食品药品抽检、检查、处罚等信息，让消费者更准确地“用脚投票”，用优胜劣汰的市场机制倒逼生产经营者落实主体责任，同时提升监管执法规范化水平。监管部门通过上述信息的统计、分析、挖掘和深度利用，对有不良信用记录的企业增加日常监督检查频次和监督抽检频次，实现对违法违规行为的有效预警。通过建立国家食品安全大数据平台，挖掘风险监测、投诉举报、日常监管、执法稽查、互联网舆情等大数据背后的隐形问题，精准发现行业“潜规则”。

　　市县两级监管部门最重要的是落实“两责”：一是对食品生产经营企业、餐饮企业的日常检查责任;二是对市场上食品农兽药残留和非法添加抽检责任。城乡基层是食品药品监管的主战场，乡镇监管所具体从事宣传引导、日常监管、信息报送、投诉举报受理等工作。尤其要建立以随机抽查为重点的日常监督检查，解决监管靶向性不强、执法力量不足等问题。应通过科学的规则和方法，采取飞行检查、问题核查、动态监督等手段，按确定的比例、规则进行随机抽查，优化细化执法工作流程。具体可利用计算机程序随机选择抽检对象和随机确定检查人员，不选择性执法或随意性检查。同时探索建立食品检查员制度，加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。

　　创新社会治理，凝聚各方合力

　　食品安全拥有最广泛的利益相关者和命运共同体。过去人们更多把食品卫生、食品质量看作“技术活”，2011年中央首次提出将食品安全监管纳入社会管理的重点工作。在宏观范式转变的背景下，监管部门于2013年提出构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚维护食品安全的强大合力。那么如何从社会治理创新视角理解食品安全社会共治呢

　　公共安全的战略定位公共安全是不特定多数人的群体安全，包括食品药品安全、防灾减灾救灾、安全生产、社会治安防控等内容。创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，落脚点是健全公共安全体系。习近平总书记指出，要编制全方位公共安全网，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。可见食品安全不再是局限于微观个体和局部性的偶发事件，而是升级为群体化和结构性的系统风险，以问题为导向来积极应对。过去人们有一种误区，认为食品安全问题查处多就是工作不到位，导致监管部门有意避开问题甚至掩饰矛盾，一味追求高获证率、高合格率。实际上，问题多恰恰说明食品市场失灵严重，而解决问题就是监管有效性的表现。

　　发达国家经验表明，一国公共安全状况总体上随着经济社会发展呈“倒U型”曲线变化规律，不同阶段问题类型各异。当前我国食品药品安全形势总体稳定，守住了不发生系统性、区域性重大事件的底线。但由于经济正呈现“三期叠加”和“四化同步”的阶段性特征，各类食品药品安全问题被压缩在狭小的时空范围内。承认食品安全作为公共安全的国家战略定位，就要做好打“持久战”的准备，倡导全社会理性、科学看待食品安全问题。

　　党政同责的政治任务党的十八届三中全会指出，改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。“食品安全是天大的事”，各级党委统揽全局、定方向、抓大事，理应与政府一道承担相应职责。过去食品安全属地管理责任都由地方政府承担，实践中遇到诸多挑战。近期，中央明确提出食品安全党政同责的政治任务，意味着各级党委和政府主要负责人必须亲力亲为，像抓安全生产一样亲自动手抓食品安全，“促一方发展、保一方平安”。因此建议有关部门尽快研究制定食品安全“党政同责、守土有责、一岗双责、齐抓共管”方案，探索加大食品安全指标在各级党委政府考核中的权重，切实落实食品安全责任制。现阶段地方对辖区食品安全负总责的最基本要求是做到“四有”，即有责、有岗、有人、有手段。在做好监管工作的基础上，综合发挥资金投入的激励作用，宣教科普的引导作用和刑事司法的威慑作用，全方位构筑食品安全工作格局。

　　食品是否安全，终究要靠群众来评价。安全的本质，是一种可接受的风险。在风险社会的语境下，安全属于相对概念，食品安全没有零风险。换言之，只有达到一定程度的风险才会导致现实危害，进而产生安全问题。在学术研究中，如何衡量危害和安全一直是个难题。安全生产绩效可以用单位GDP死亡率衡量，环境污染状况可以用COD排放量测算。与其他社会性监管领域相比，目前国际上还没有评判食品安全状况的公认指标。对于相同的食品安全风险，城市和农村消费者的感知不一样，过去和当下带来的社会影响不一样，不同舆论的判断不一样。人们之所以对食品安全不满意，是对风险感到未知，并不一定是现实危害。只有充分动员人民群众共治共享食品安全，才能最大限度引导认同，形成社会共识。有必要把食品安全教育纳入国民教育和公益宣传体系，健全食品安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和消费者情绪，动员全社会力量维护食品安全。

　　发挥市场作用，引导尚德守法

　　食品安全是民生，一头牵着民心，一头关乎产业，民生与安全联系在一起就是最大的政治。全国现有各类市场主体7000多万家，其中获证的食品生产经营主体1100万家，占总量的1/7；食品工业主营业务收入超过10万亿，约占GDP比重18%。食品行业是市场影响面最大的行业之一，成为国民经济的支柱产业。

　　监管是市场机制的补充而非替代，理想的食品安全治理体系应该让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上。美国食品药品监督管理局原局长汉堡博士曾说：“强大产业是强大监管的基础，强大监管通常催生强大产业。”监管与市场产业并非此消彼长或非此即彼的关系，成熟的食品产业是强大监管能力的前提，产业健康发展才是食品安全的源头活水。发达国家的监管政策都建立在对市场机制的模拟之上，实现监管与产业激励兼容。要正确处理监管与产业的关系，就必须充分尊重企业作为市场主体的自主权，从监管政策和产业政策两方面入手，引导食品生产经营活动回归到人格身份关系的本原，引导食品从业者回归到崇尚道德和自律守法的本色和本分，让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定性因素。

　　监管政策的约束作用。建议充分发挥保险的风险控制和社会稳定功能，在部分重点行业、重点领域试点食品安全责任强制保险制度，建立政府、保险机构、企业和消费者多方互动共赢的激励约束机制。借鉴药品监管经验，在全社会关注的婴幼儿配方乳粉、白酒生产企业试点开展“食品质量安全授权”制度。通过企业授权质量安全负责人，对原料入厂把关、生产过程控制和出厂产品检验质量安全负责，防止出现重经济效益不重产品质量的情况。探索实施食品生产经营者“红名单”与“黑名单”制度，促进企业诚信自律。建立统一的食品生产经营者征信系统，研究和推进将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥其他领域对食品安全失信行为的制约作用。

　　产业政策的激励作用。推动重点产业转型升级发展和食品品牌建设。在农产品种植养殖环节，大力扶持农业规模化、标准化生产，推进园艺作物标准园、畜禽规模养殖、水产健康养殖等创建活动。在食品生产和流通环节，推动肉、菜、蛋、奶、粮等大宗食品生产基地建设，引导小作坊、小企业、小餐饮等生产经营活动向食品加工产业园区集聚。尤其是加快婴幼儿配方乳粉企业良好生产规范的实施，严格行业准入和许可制度，以“挑选赢家”的方式推进企业兼并重组，鼓励企业做优做强。与此同时，保护和传承食品行业老字号，发挥其质量管理示范带动作用，用品牌保证人民群众对食品质量安全的信心。目前相关法律和政策也初现端倪。例如在新版《食品安全法》中，“鼓励”和“倡导”共出现12次，特别是在使用高效低毒低残留农药、建立食品安全追溯体系、参加食品安全责任保险等方面都新增了鼓励条款。